Acuerdo General de Gobierno en la Argentina: ¿es posible?
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La Argentina necesita discutir menos algunas cosas. No porque el debate sea malo, sino porque un país no puede refundarse cada cuatro años sin pagar el precio de vivir permanentemente en borrador. Hay cuestiones que una comunidad política seria debe sacar de la mesa electoral ordinaria; como la estabilidad fiscal, la calidad institucional, la continuidad administrativa, la seguridad jurídica, la transparencia del Estado, la responsabilidad del gasto público y la previsibilidad normativa.
La pregunta, entonces, no es sólo política. Es jurídica: ¿puede la Argentina celebrar un Acuerdo de Gobierno constitucionalmente válido, sin reformar formalmente la Constitución Nacional?
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La respuesta creemos que es sí, pero con una condición decisiva. No hay que disfrazar de Constitución lo que no es Constitución. El artículo 30 de la Ley Fundamental es claro. La Constitución sólo se reforma mediante el procedimiento allí previsto. Es necesaria la declaración de necesidad por el Congreso y Convención Constituyente. Cualquier intento de modificarla por una ley común, aunque tenga nombre solemne y tono republicano, sería jurídicamente débil. Y en la Argentina las debilidades jurídicas no tardan en convertirse en litigios, cautelares y editoriales indignados.
La idea que aquí se propone surgió en conversaciones con el Dr. Rodolfo C. Barra, cuya mirada sobre la juridicidad del poder público y la necesidad de reconstruir bases institucionales permanentes permite pensar una salida distinta; no una reforma constitucional encubierta, sino un estatuto de cláusulas constitucionales de estabilidad.
La expresión puede sonar ambiciosa, pero debe ser entendida con precisión. Serían “constitucionales” por su materia, por su conexión con los fines permanentes de la Constitución: unión nacional, paz interior, justicia, bienestar general, república, federalismo y supremacía constitucional. No lo serían por su jerarquía formal. No estarían por encima de la Constitución ni podrían alterar su texto. Serían leyes institucionales agravadas, aprobadas por un procedimiento excepcional, destinadas a fijar grandes vigas de conducción jurídica y política.
La solución concreta es aburrida, y por eso mismo puede funcionar. No se trata de inventar épica sino procedimiento. Hay que lograr que las tres cabezas del Gobierno Federal (Presidente de la Nación, Congreso y Corte Suprema de Justicia) se sienten en una misma mesa institucional para construir un acuerdo básico de estabilidad. No para repartirse poder, sino para ordenar el ejercicio del poder.
El instrumento debería ser una ley estatutaria de cláusulas constitucionales de estabilidad. Ese estatuto podría establecer qué materias pueden ser incorporadas al régimen, bajo qué condiciones, con qué mayorías, cómo se modifican, cómo se derogan y cómo se resuelven los conflictos que susciten.
El procedimiento mínimo debería tener tres estaciones.
Primero, el Congreso. Además del estatuto cada cláusula de estabilidad debería ser aprobada por dos tercios de la totalidad de los miembros de cada Cámara. No dos tercios de los presentes, porque eso permitiría convertir una mayoría circunstancial en consenso agravado. Dos tercios reales. Con dictamen previo, debate público, informe fiscal e institucional, y deliberación suficiente.
Segundo, el Poder Ejecutivo. La promulgación debería ser expresa, por el Presidente de la Nación en acuerdo general de ministros. No como ceremonia decorativa, sino como acto político-jurídico de responsabilidad del gobierno en pleno. Una cláusula de estabilidad no puede salir por ventanilla ni por piloto automático. Debe ser asumida por la conducción política del Estado.
Tercero, la Corte Suprema. El estatuto debería prever un régimen especial de control judicial de estas cláusulas. Aquí aparece el punto más delicado. La competencia originaria de la Corte está regulada por la Constitución y la jurisprudencia tradicional ha sido restrictiva respecto de su ampliación por ley. Por eso, si se atribuye competencia originaria directa a la Corte para todo conflicto sobre cláusulas de estabilidad, habrá una objeción seria. Pero eso no impide diseñar una solución institucional fuerte: el estatuto puede declarar la materia como de gravedad institucional federal, prever una vía judicial preferente, plazos abreviados, intervención del Ministerio Público y llegada rápida a la Corte por recurso extraordinario o salto de instancia en los casos habilitados. Si se insiste en la competencia originaria, debe hacerse sabiendo que será el flanco más atacado.
¿Qué podrían contener estas cláusulas? Grandes pautas, no programas partidarios. Principios de gobierno que no cambien con cada elección. Equilibrio fiscal estructural, transparencia presupuestaria, profesionalización de la administración pública, estabilidad de organismos técnicos, reglas de responsabilidad tributaria, continuidad de servicios públicos esenciales, seguridad jurídica en materia regulatoria, compromisos básicos de federalismo fiscal, integridad de estadísticas públicas y límites a la emergencia permanente.
El federalismo argentino tampoco permite pensar este proceso únicamente desde Buenos Aires. Como vienen señalando desde hace tiempo distintos constitucionalistas que trabajan la cuestión federal, un acuerdo institucional de esta naturaleza podría encontrar también un cauce propio (alternativo, complementario o progresivo) en la participación de las provincias. No necesariamente como un requisito adicional de validez del estatuto nacional, sino como una posible vía de consolidación política e institucional de sus efectos.
Si las cláusulas de estabilidad aspiran a proyectarse como verdaderas políticas de Estado, la dimensión federal no debería ser ignorada. Muchas de las materias involucradas —responsabilidad fiscal, administración pública, infraestructura, seguridad jurídica o coordinación tributaria— atraviesan competencias concurrentes; y el artículo 124 de la Constitución reconoce a las provincias un ámbito de autonomía política que vuelve razonable explorar fórmulas de concertación interjurisdiccional.
Desde esa perspectiva, lejos de descartarse, podrían evaluarse acuerdos interprovinciales, acuerdos entre la Nación y las provincias, o mecanismos permanentes de coordinación institucional, capaces de transformar el federalismo en un espacio de construcción política y no únicamente en un ámbito de distribución de recursos. La idea, desde luego, no se presenta aquí como una ocurrencia personal, sino como la recepción de una línea de reflexión sostenida por prestigiosos constitucionalistas que vienen advirtiendo que la estabilidad institucional argentina también puede pensarse desde sus provincias, y no sólo desde el Gobierno Federal.
No se trata de congelar la política. Se trata de impedir que cada gobierno trate al Estado como si fuera una casa recién alquilada que puede pintar, romper y devolver en ruinas. La alternancia democrática debe permitir cambios de orientación, pero no la demolición periódica de las bases mínimas de confianza pública.
Podrían evaluarse acuerdos interprovinciales, acuerdos entre la Nación y las provincias, o mecanismos permanentes de coordinación institucional»
La primera cláusula podría ser fiscal. Quizás no una prohibición infantil de todo déficit en cualquier circunstancia, porque el Estado también debe gobernar guerras, catástrofes, crisis externas y recesiones extraordinarias. La fórmula razonable es el equilibrio fiscal estructural; el presupuesto nacional debe formularse, aprobarse y ejecutarse bajo ese principio, con excepciones taxativas, ley especial fundada, mayoría agravada y sendero verificable de convergencia. No religión contable; responsabilidad republicana.
La objeción democrática es conocida. Una mayoría actual no puede atar a las mayorías futuras. Es cierto, salvo que la democracia constitucional consiste precisamente en aceptar límites, procedimientos y reglas de continuidad. La clave está en no convertir el acuerdo en una jaula. Las cláusulas deben ser modificables, pero por el mismo procedimiento agravado con el que nacieron. No intangibles, pero tampoco descartables por una mayoría ocasional apurada.
La segunda objeción es constitucional. El Congreso no puede crear una nueva jerarquía normativa. También es cierto. Por eso el estatuto y las cláusulas no deben presentarse como una fuente superior a la ley, sino como un régimen institucional de sanción, modificación y derogación agravada, fundado en los poderes del Congreso para organizar el ejercicio de sus competencias y en la necesidad republicana de estabilizar políticas públicas fundamentales.
La tercera objeción es política. Los partidos podrían usarlo para blindar su propia agenda. Por eso el estatuto debe limitar materias habilitadas, exigir dos tercios de ambas Cámaras, deliberación pública, informes técnicos y control judicial. Una cláusula de estabilidad no puede ser un escondite para preferencias ideológicas. Debe ser una viga común de gobierno.
La Argentina no necesita menos democracia. Necesita una democracia menos adolescente. Una democracia capaz de distinguir entre lo discutible y lo destructivo; entre alternancia y demolición; entre cambio político y amnesia institucional.
Un Acuerdo de Gobierno es jurídicamente posible si se lo construye con humildad constitucional y ambición institucional. No como una Constitución paralela. No como un pacto de élites contra el electorado. No como un atajo para evitar el conflicto democrático. Sí como un estatuto serio de estabilidad, aprobado por consensos excepcionales, promulgado con responsabilidad del Poder Ejecutivo y controlado por la Corte Suprema dentro de los límites de la Constitución.
La Argentina no se va a ordenar por inspiración. Se va a ordenar por reglas. Y las reglas importantes, para que duren, necesitan algo más que una mayoría ocasional. Necesitan grandeza política, técnica jurídica y coraje para decir que algunas cosas, por fin, no deberíamos discutirlas más.
La Constitución es la columna mayor de la República; porque fija el suelo, distribuye el peso y marca los límites de la construcción común. Pero ninguna arquitectura institucional se sostiene sólo con columnas aisladas. Las cláusulas constitucionales de estabilidad pueden ser las vigas que unan esas columnas, distribuyan las cargas del poder y sostengan el techo bajo el cual la Argentina vuelva, por fin, a vivir con previsibilidad.
La verdadera pregunta, entonces, quizás no sea si jurídicamente podemos construir un Acuerdo General de Gobierno. La pregunta es qué más tiene que ocurrir para que decidamos hacerlo.
¿Hace falta otra crisis económica? ¿Otra emergencia fiscal? ¿Otro ciclo de enfrentamientos que vuelva a paralizar decisiones básicas? Tal vez no. El mayor daño ya parece haberse producido. El agotamiento colectivo frente a la inestabilidad permanente.
La sucesión de crisis ha erosionado algo más profundo que la economía; ha debilitado la expectativa de que las instituciones puedan ofrecer continuidad. Acaso cuando una sociedad deja de esperar estabilidad, el riesgo ya no es sólo económico; es constitucional. Recuperar esa esperanza probablemente sea hoy la condición política más difícil, pero también la más necesaria para reconstruir acuerdos duraderos.
(*) Abogado (UCA). Profesor en derecho administrativo. Doctorando en Derecho. Socio en JP O’Farrell
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